Decenas personas se afanan desde mayo para que al finalizar el año la Junta de Andalucía cuente con sus presupuestos del año siguiente, el documento que marcará las prioridades y la acción del Gobierno andaluz durante 2023. La Ley más importante tiene que estar aprobada a 1 de enero y, aunque la coordinación la tiene encomendada la Dirección General de Presupuestos, en ella participan prácticamente todos los organismos que forman parte de la Junta: consejerías, agencias administrativas, empresariales y de régimen especial, consorcios, sociedades mercantiles, fundaciones, etc. Y también otros centros directivos de la Consejería como la Secretaría General de Presupuestos, Gastos y Financiación Europea, y la Dirección General de Fondos Europeos, así como la Secretaría General de Hacienda, en materia de ingresos.

La elaboración del Presupuesto de la Junta de Andalucía arranca formalmente en el mes de mayo con la publicación en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía de la llamada Orden de elaboración de los Presupuestos, que firma la persona titular de la consejería competente en materia de Hacienda.

Esa orden establece la metodología que se va a seguir para elaborar los Presupuestos, así como los flujos de información entre los diferentes entes participantes en el proceso, y la estructura económica y orgánica que vayan a tener los Presupuestos. Esta última variará en función del número de consejerías y entes instrumentales que tenga la Junta en cada momento.

El director general de Presupuestos de la Junta, Eduardo León, explica que, aunque la Orden de elaboración de los Presupuestos representa el punto de partida oficial, realmente las cuentas de la Junta se elaboran durante todo el año, ya que desde los primeros compases de la ejecución del Presupuesto se va obteniendo información útil para la preparación de los siguientes.

A partir de la publicación de la Orden se abre un plazo para que cada entidad afectada por el Presupuesto (consejerías, agencias, consorcios, etc.) plantee sus necesidades, económicas, por supuesto, pero también de justificación y detalle de las actuaciones o las políticas para las que solicita financiación.

Envolventes de ingresos y de presupuesto de gasto

A finales de julio o principios de agosto se produce un hito importante, explica Eduardo León. Se trata de la celebración de un Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF), en el que participan, convocados por el Ministerio de Hacienda, los responsables de las consejerías con competencia en la materia de todas las comunidades autónomas.

Es en ese momento cuando la administración central hace pública la llamada Envolvente de Ingresos Propios: las entregas a cuenta del sistema de financiación, la liquidación del sistema de años anteriores, y el objetivo de déficit, es decir, hasta qué porcentaje del PIB se pueden endeudar las administraciones autonómicas. Sin estas variables, no se puede empezar a poner números en el futuro Presupuesto.

Hay que aclarar en líneas muy generales que la Junta de Andalucía cuenta con una doble financiación: la denominada financiación autofinanciada (el dinero procedente del sistema de financiación autonómica, incluido lo correspondiente al IVA y el IRPF, y la recaudación de los tributos cedidos y propios) y la financiación afectada, que abarca los Fondos Europeos Estructurales (Feder, Feader, etc.), los fondos MRR (Mecanismo de Recuperación y Resiliencia) y los fondos finalistas que el Ministerio gestiona a través de las conferencias sectoriales para cuestiones concretas. Para 2023 no existen fondos extraordinarios, como por ejemplo ha sido estos años atrás el conocido como Fondo Covid. Aunque la Dirección General de Presupuestos analiza e incorpora las propuestas de todas las fuentes financieras y coordina el proceso global de elaboración, los fondos europeos son objeto de propuestas directas elaboradas desde la Dirección General de Fondos Europeos.

A partir de la celebración del CPFF, ya en el mes de septiembre, se empiezan a mantener reuniones de carácter técnico en la Consejería de Economía, Hacienda y Fondos Europeos, con representantes del resto de las consejerías, en las que se va dando forma a la Envolvente del Presupuesto de Gasto. Con esta se intenta dar una respuesta a la pregunta ¿cómo se reparte el dinero?

El director general de Presupuestos explica que en este punto se hace una interpretación de la voluntad política del Gobierno, sin que los consejeros intervengan aún, y se intenta detectar las necesidades del gasto. Por ejemplo, si hay que reforzar actuaciones de ahorro energético o la apuesta por la lucha contra el cambio climático.

La Envolvente Financiera

La Envolvente Financiera es la cifra a la que asciende el Presupuesto. La clave de bóveda de las cuentas públicas, donde han de coincidir los ingresos y los gastos. Es el dinero total del que dispondrá la administración para que la Junta de Andalucía pueda desarrollar a lo largo de todo el año sus políticas y se garantice el funcionamiento eficiente de los servicios públicos.

Todo el proceso anterior se va encaminando hacia esta cifra que, a partir de numerosos informes, memorias y trabajos previos determina la Secretaría General de Hacienda. Esta cifra incluye la aportación definitiva del Estado a través del sistema de financiación autonómica para el próximo año, las liquidaciones de los impuestos de los anteriores ejercicios, y el endeudamiento que, en función de sus necesidades y sin rebasar el límite impuesto por el Ministerio, decida que es razonable asumir la administración autonómica.

La Envolvente Financiera se analiza en el seno del Consejo de Gobierno y es a partir de ese momento cuando las consejerías, cada una de las cuáles recibe el detalle de las agrupaciones de gasto que le corresponden, comienzan a solicitar los ajustes de financiación que consideren acordes a sus necesidades. Se inicia la fase de grabación del proyecto, durante la cual se va puliendo el anteproyecto que fue esbozándose antes de tener las cifras definitivas, para adaptarlo a estas, y convertirse así en el proyecto del Gobierno andaluz.

Al mismo tiempo, en paralelo a todo el proceso principal descrito anteriormente, se van preparando los informes transversales que acompañarán al presupuesto (de perspectiva de género, de infancia y de impacto en la lucha contra el cambio climático) y el informe económico financiero del Presupuesto, que explica la política de gastos y las cifras de ingresos y financiación, junto a un análisis de perspectiva macroeconómica.

Tramitación

Es importante destacar el complejo proceso de elaboración jurídica que conforma la elaboración de la propuesta de articulado de la Ley del Presupuesto, la cual soporta jurídicamente las cuentas de gastos e ingresos, así como innumerables propuestas de reforma y modificación de las normas que regulan la ejecución de los ingresos y gastos públicos. En este proceso también participan todas las consejerías de la Junta, con la realización de aportaciones. 

El Presupuesto de la Junta tiene forma de ley. Pero la Ley del Presupuesto de la Junta de Andalucía es una ley diferente a todas las demás, ya que cuenta con un articulado, como corresponde a cualquier ley, pero también con una parte fundamental de carácter cuantitativo y cualitativo (lo que se denomina la Ley y sus anexos).En conjunto, la documentación que soporta la Ley del Presupuesto consta de aproximadamente 10.000 páginas. En orden de magnitud, el proyecto de Ley del Presupuesto 2022 que se presentó al Parlamento a principios de noviembre de 2021 constaba de más de dieciocho mil partidas, y se detallaban un total de dos mil proyectos de inversión.

El articulado que acompañará a la Ley del Presupuesto se debate, una vez elaborado por la Consejería de Economía, Hacienda y Fondos Europeos, primero en la Comisión General de Viceconsejeros y, posteriormente, en el Consejo de Gobierno, que es a quien corresponde aprobar el proyecto de Ley del Presupuesto de la Junta de Andalucía. Tras su aprobación, éste se traslada al Parlamento para su aprobación definitiva junto con todos sus anexos.

Ya en sede parlamentaria, en primer lugar, se somete al debate de la totalidad, y se votan las enmiendas de devolución presentadas en esta fase por los grupos políticos. Superado este punto, en el que quedan fijadas la cifra global del Presupuesto y sus diferentes secciones, que ya no podrán ser alteradas sin acuerdo del Gobierno, continúa su tramitación parlamentaria, con el debate, votación y aprobación, en su caso, de las enmiendas parciales presentadas por los distintos grupos políticos.

En esta fase final previa a la aprobación definitiva de los Presupuestos, la Dirección General de Presupuestos realiza también un apoyo técnico a la mesa del Parlamento en aquellas cuestiones en que sea requerida para que las enmiendas que pudieran introducirse sean correctas técnicamente desde el punto de vista presupuestario.